베를린 대형 임대주택 회사 몰수 주민투표와 후속 갈등

베를린의 세입자·주거권 활동가들이 '도이체보넨 등 몰수(Deutsche Wohnen & Co. enteignen)'라는 이름의 시민운동을 공식 출범시켰다. 이들은 베를린 헌법 15조에 근거해 3천 채 이상을 보유한 대형 부동산 회사의 임대주택을 공공이 매입·사회화하는 법안 마련을 요구하는 주민발안 절차를 추진하기로 했다. 대상은 도이체보넨, 보노비아 등 12개 대형 임대업체가 보유한 약 24만3천 채로, 베를린 전체 주택 150만 채의 약 15%에 해당했다. 배경에는 2010년대 중반 이후 베를린의 임대료가 두 배 가까이 치솟으며 세입자들의 주거비 부담이 극심해진 상황이 있었다. 이 운동은 이후 몇 년에 걸쳐 독일 내 가장 큰 규모의 주택 사회화 캠페인으로 성장했다.

베를린주의회는 5년간 임대료를 동결하고 일부 고임대료는 인하하도록 강제하는 이른바 '미테스도이켈(Mietendeckel)' 법을 가결했다. 이 법은 2020년 2월 23일 시행되면서 2019년 6월 18일 시점으로 소급 적용됐으며, 독일 도시 단위로는 최초의 임대료 동결 조치였다. 좌파 성향 연정이 주도한 이 법은 급등하는 베를린 집세를 막기 위한 실험적 정책으로 전국적 주목을 받았다. 그러나 연방 차원의 임대료 규제법과 충돌한다는 위헌 소송이 곧바로 제기됐다. 이 법은 시행 초기 임대료 안정 효과를 보였지만 결국 법적 존립 자체가 위협받는 처지에 놓였다.

독일 연방헌법재판소는 베를린의 임대료 상한제법이 임대차 규제에 관한 연방정부의 배타적 입법권을 침해했다며 소급 무효라고 판결했다. 재판부는 연방정부가 이미 전국 단위 임대료 규제법(Mietpreisbremse)을 시행 중이었기 때문에 주 정부가 별도로 임대료를 규제할 권한이 없다고 봤다. 이 판결로 임대료가 낮아졌던 세입자들은 그 차액을 소급해 집주인에게 돌려줘야 하는 처지에 놓였고, 큰 혼란이 빚어졌다. 세입자단체들은 이 판결이 근본적인 주택 문제 해결책이 아니라 절차적 관할권 문제일 뿐이라며, 오히려 임대주택 사회화 운동에 정당성을 더해준다고 주장했다. 실제로 이 판결 이후 몰수 주민투표를 향한 서명운동 열기가 한층 뜨거워졌다.

'도이체보넨 등 몰수' 캠페인은 주민투표 실시를 위한 2단계 서명운동에서 필요 정족수를 훌쩍 넘는 34만9천여 명의 서명을 확보했다고 발표했다. 이로써 2021년 9월 26일 예정된 베를린주의회 선거 및 독일 연방총선과 같은 날 국민투표가 동시에 실시되는 것이 공식 확정됐다. 캠페인 측은 코로나19 대유행 속에서도 거리 서명운동과 온라인 홍보를 병행해 목표를 조기에 달성했다고 밝혔다. 대형 정당들은 이 투표에 대해 찬반이 엇갈렸는데, 좌파당과 녹색당 일부는 지지 입장을 밝힌 반면 기독교민주연합(CDU)은 강하게 반대했다. 투표가 선거와 동시에 치러지게 되면서 투표율과 관심도가 크게 높아질 것으로 예상됐다.

베를린 시민들은 대형 임대주택 회사 자산의 사회화를 촉구하는 주민투표에서 59.1%(103만5,950표)의 찬성으로 안건을 통과시켰다. 반대는 40.86%(71만5,698표)에 그쳤고 투표율은 73.47%에 달해 이 투표는 베를린 주민투표 역사상 최다 찬성표를 기록했다. 이 결과로 시 정부는 도이체보넨, 보노비아 등 12개 대형 임대업체가 보유한 약 24만3천 채의 주택을 공공이 매입·사회화하는 법안 마련을 사실상 요구받게 됐다. 다만 이 주민투표는 법적 구속력이 없는 '자문적' 성격이어서, 실제 입법 여부는 전적으로 주의회와 시 정부의 결정에 달려 있었다. 투표 직후 시장 후보들 사이에서 이행 여부를 둘러싼 정치적 공방이 곧바로 시작됐다.

주민투표 이후 새로 취임한 프란치스카 기페이 베를린 시장(사민당)은 주민투표 결과를 존중하겠다면서도 즉각적인 몰수 법안 발의 대신 실현 가능성과 비용, 법적 타당성을 검토할 전문가위원회를 구성하겠다고 발표했다. 위원회는 법학자, 경제학자 등 13명으로 구성돼 몰수의 합헌성과 보상 규모 산정 방식 등을 검토하는 임무를 맡았다. 세입자운동 진영은 이를 사실상의 시간 끌기이자 이행 회피라고 강하게 비판했다. 기페이 시장은 연립정부 파트너인 좌파당·녹색당과의 갈등을 의식해 신중한 접근을 택한 것으로 풀이됐다. 이후 위원회 활동은 약 1년 반 동안 이어지며 몰수 이슈의 실질적 진전을 지연시켰다.

베를린시가 구성한 전문가위원회는 150쪽 분량의 최종 보고서를 통해 대형 임대업체 자산의 몰수가 법적으로 가능하며 현재의 심각한 주택난에 비춰 비례 원칙에도 부합한다는 결론을 내렸다. 위원 13명 중 다수는 시장가격보다 낮은 보상을 통한 몰수가 정당화될 수 있다고 판단했다. 다만 보상 비용 추산치는 모델에 따라 70억 유로에서 360억 유로까지 큰 편차를 보여, 실제 입법 시 재정 부담이 핵심 쟁점으로 떠올랐다. 이 보고서는 몰수 반대 진영이 주장해온 '위헌·불가능론'을 정면으로 반박하는 근거가 됐다. 그러나 결론 발표 이후에도 시 정부는 구체적인 법안 마련에 나서지 않았다.

전문가위원회의 긍정적 결론에도 시 정부가 입법에 나서지 않자 '도이체보넨 등 몰수' 캠페인은 이번에는 법적 구속력을 갖는 2차 주민투표 '몰수법 관철(Volksentscheid durchsetzen)'을 추진하겠다고 선언했다. 2021년 투표는 자문적 성격에 그쳐 정부가 사실상 무시할 수 있었던 데 반해, 이번에는 통과 시 정부가 반드시 법안을 발의하도록 강제하는 방식을 목표로 했다. 캠페인 측은 2023년 2월 새로 치러진 베를린주의회 선거에서 몰수에 반대해온 기독교민주연합(CDU)이 제1당이 된 상황을 우려하며 압박 수위를 높였다. 이 선언은 몰수를 둘러싼 갈등이 단발성 투표로 끝나지 않고 장기전으로 이어질 것임을 예고했다. 이후 새 연립정부 구성 협상에서도 몰수 이슈는 뜨거운 쟁점으로 남았다.

베를린주의회는 CDU·사민당 연립정부의 찬성으로 '사회화 기본법(Vergesellschaftungsrahmengesetz)'을 통과시켰다. 그러나 이 법은 2021년 주민투표가 요구했던 구체적 몰수 실행법이 아니라, 향후 몰수를 진행할 경우 따라야 할 일반적 절차만 규정한 느슨한 틀법에 그쳤다. 카이 베그너 시장(CDU)은 그동안 “내 재임 중 몰수는 없다”는 입장을 여러 차례 밝혀왔으며, 이번 법 통과 역시 실질적 이행 의지와는 거리가 멀다는 평가가 나왔다. 세입자운동 진영은 이를 5년 전 압도적으로 가결된 주민투표 결과에 대한 사실상의 배신이라고 규탄했다. 이 법은 오히려 실제 몰수 입법을 더 어렵게 만드는 '무력화 장치'라는 비판도 제기됐다.

독일 연방정부의 기독교민주·기독교사회연합(CDU/CSU)과 사민당(SPD) 연립 위원회는 각 주(州) 정부가 사회화 관련 입법으로 민간 임대주택을 공공 소유로 전환하는 것 자체를 금지하는 연방법을 도입하기로 합의했다. 이는 베를린의 몰수 주민투표 결과를 아예 무력화할 수 있는 조치로, 세입자운동 진영은 이를 지방자치와 직접민주주의에 대한 정면 공격이라고 강하게 반발했다. 연방 차원의 이번 움직임은 베를린 사례가 다른 독일 대도시로 확산되는 것을 막으려는 의도로 해석됐다. 이로써 2021년 압도적 찬성으로 가결됐던 베를린 주민투표는 5년 가까이 지나도록 실현되지 못한 채 오히려 법적으로 봉쇄될 위기에 놓였다. 주택 문제는 이후 예정된 베를린주의회 선거의 핵심 쟁점으로 계속 남아 있다.